Uno de los debates más importantes asociado a la efectividad de la política pública para mejorar el bienestar de la población se vincula con la calidad del gasto público. Es decir, cómo asegurar que los recursos en manos del Estado sean usados de forma eficaz y eficiente por los funcionarios públicos a cargo y que en última instancia estén orientados a objetivos concretos y poblaciones beneficiarias bien definidas. Estos son algunos de los temas que aborda Nora Lustig y sus colegas en un artículo del año 2021 elaborado para la Universidad de Oxford y el Fondo Monetario Internacional. Los autores parten de reconocer que el gasto público es un instrumento crucial para generar un crecimiento económico inclusivo, desarrollo económico y bienestar social, sobre todo cuando este está orientado hacia la construcción de capital humano (educación y salud). Sin embargo, también reconocen las múltiples fallas que ha tenido y tiene este instrumento, en particular, en países en vías de desarrollo. Entre las más importantes destacan los problemas de cobertura de las redes de protección social y acceso a servicios públicos, la existencia de gasto improductivo, así como programas de lucha contra la pobreza inadecuadamente focalizados.
Este es un diagnóstico que no es ajeno al caso peruano. En una serie de artículos que elaboré con colegas de Macroconsult para los periodos pre y post pandemia analizamos el sistema de protección social y llegamos a la conclusión que este es aún precario. Por un lado, su alcance se ve seriamente limitado por razones presupuestales, la dimensión del sector informal y los problemas de conectividad en el área rural. Por otro lado, persisten brechas de calidad. Si bien se ha progresado mucho en la formulación de los programas de lucha contra la pobreza, las dificultades a nivel de gestión operativa, sobre todo en el ámbito local, limitan la efectividad de la política social en su conjunto. Además, persisten debilidades institucionales que dificultan los esfuerzos de articulación y continuidad.
Frente a estos desafíos, la pregunta que surge es ¿es posible mejorar la calidad del gasto público? No hay una respuesta contundente, pero una de las líneas de acción que se popularizó hace aproximadamente 25 años en Inglaterra fue introducir esquemas de incentivos vinculados a indicadores de desempeño. Es decir, que un gobierno central (usualmente encargado de la estrategia de gasto) premie a un gobierno subnacional (usualmente encargado de la ejecución y gestión) sujeto a ciertas metas de calidad. La evaluación sobre este esquema que hicieron Ben Lockwood y Franceso Porcelli de la Universidad de Warwick mostró que efectivamente este tipo de iniciativas tenía la virtud de incrementar la calidad del gasto, pero no necesariamente la eficiencia. Por ello, los investigadores recomendaban para futuras experiencias complementar metas de cobertura y calidad con aquellas más vinculadas a la eficiencia mirando no solo el resultado alcanzado sino también la forma en que se llega al mismo.
El Peru no ha sido ajeno a este tipo de soluciones. El caso más emblemático es el Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales (FED) creado en 2013. El esquema que promueve el FED es que los gobiernos subnacionales accedan a transferencias monetarias por parte del Estado en la medida que puedan mostrar resultados positivos en el eje de Desarrollo Infantil Temprano (DIT). El sistema de incentivos recoge en parte la recomendación de Lockwood y Porcelli ya que se establecen dos tipos de transferencias: una que se vincula a ciertos compromisos de cobertura de servicios (educación, salud, agua) y otra a ciertos compromisos de gestión (procesos y procedimientos para lograr lo anterior). Con el primer incentivo (canal directo) se estaría premiando lograr el objetivo social deseado independientemente de la forma en que se logre, mientras que en el segundo caso (canal indirecto) se estaría premiando la forma de lograrlo y, en la medida que esté bien calibrado, la eficiencia con la que se logre el objetivo de cobertura.
La evaluación de impacto que realizamos en Macroconsult sobre este programa mostró resultados alentadores, aunque también importantes lecciones para mejorar el esquema. Por un lado, existe evidencia a favor que el FED ha permitido incrementar la cobertura de varios de los servicios de educación, salud y acceso a agua. No obstante, en el caso de educación estaría primando el canal directo y en el caso de salud y agua el canal indirecto. Este último resultado es de particular importancia ya que estaría indicando que, en el caso educativo a diferencia de los otros dos, los compromisos de gestión no estarían canalizando las mejoras en cobertura observadas. De este modo, se plantea como parte de la agenda de trabajo en torno al FED, la revisión del esquema de incentivos del tramo indirecto analizando su pertinencia o suficiencia y los posibles efectos en la eficiencia del gasto.