Álvaro Monge, socio y gerente de Macroconsult
Esta semana en Santiago de Chile se están llevando a cabo las reuniones anuales de la asamblea de gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En una de las sesiones inaugurales Esther Duflo, premio nobel de Economía, compartió sus ideas sobre protección social y como las políticas públicas pueden actuar como mecanismo para crear resiliencia en las poblaciones vulnerables. Como parte de su exposición explicó que desde el punto de vista social es más eficiente proteger a las personas de caer en situaciones de pobreza que invertir posteriormente en tratar de ayudarlas a salir de dicha condición. La intuición es simple: mientras que implementar políticas preventivas usualmente se limitan a proteger los ingresos de manera temporal, políticas de recuperación se vinculan a programas más ambiciosos de dotación de activos persistentes en el tiempo.
En el debate posterior, participaron Wellington Dias (Brasil), Carolina Trivelli (Perú) y Roberto Angulo (Colombia) del cual extraigo lo que, a mi juicio, fueron las dos ideas clave. La primera es que en América Latina la vulnerabilidad es una situación relacionada con las imperfecciones en los mercados laborales y financieros. Por un lado, la informalidad genera grandes bolsones de la población con ingresos eventuales e inciertos y, por ende, expuestos al ciclo económico. Por otro lado, la baja cobertura de los sistemas de aseguramiento genera bolsones poblacionales desprotegidas frente a riesgos de diferente naturaleza. La segunda idea es que una solución estructural debe abordar estas (y seguro otras) imperfecciones. Sin embargo, mientras eso ocurre es necesario preparar un sistema de protección focalizado: distribución de subsidios o créditos temporales de modo que las poblaciones no se vean en la necesidad de ajustar sus gastos esenciales, sus ahorros o planes de inversión.
En el Perú es que no hemos sido ajenos a este debate. Quizás, el esfuerzo más emblemático haya sido la estimación que en el 2020 publicó el INEI sobre población vulnerable a la pobreza monetaria y que desde esa fecha ha permitido estimar la incidencia de la vulnerabilidad en la población peruana. Según esta información al año 2023 el 31.4% de la población peruana no es pobre, pero tiene un riesgo relativamente alto de caer en pobreza, porcentaje que ha venido disminuyendo desde el año 2020 cuando llegó a niveles de 35.5%. El desafío pendiente es empezar a reflexionar sobre como utilizamos estas cifras para identificar y focalizar acciones que permitan mitigar el riesgo de caer pobreza. Por ejemplo, nuestra medida de vulnerabilidad arroja un aproximado de 10 millones de ciudadanos en dicha condición ¿todos ellos son elegibles para acciones de política pública?, y aquellos elegibles, ¿quiénes son?
La respuesta a la primera pregunta es: no necesariamente todos y la respuesta a la segunda pregunta es: no sabemos. La forma en que se identifica a la población vulnerable es aquella población no pobre con una probabilidad mayor al promedio de caer en pobreza (10%, estimada con información del periodo 2007 al 2019). Sin embargo, no todos tienen la misma probabilidad de caer en pobreza ante un choque similar y tampoco todos están expuestos a los mismos choques. Incluso en no pocos casos la probabilidad de caer en pobreza puede ser muy baja en términos absolutos. La experiencia del año 2023 ayuda a ejemplificar esta situación. Ese año coincidieron dos choques: recesión e inflación y la proporción de hogares que cayó en pobreza no fue del 32% (valor de la vulnerabilidad de 2022) sino del 13%, es decir menos de la mitad de los vulnerables. Asimismo, esta medición a la que tenemos acceso anualmente es calculada desde una encuesta a hogares. Es decir, estadísticamente podemos inferir que hay 10 millones de peruanos que son vulnerables, pero concretamente no sabemos quiénes son.
Para resolver estas brechas hay algunas acciones concretas que se pueden desplegar, algunas de ellas discutidas en el seminario al que hacía referencia, y que a mi juicio son las mas urgentes. Primero, actualizar el umbral asociado a la línea de vulnerabilidad. Segundo, implementar umbrales más estrictos donde no solo el riesgo relativo sea mayor sino donde el riesgo absoluto permita identificar a las poblaciones que efectivamente están ante un riesgo inminente de caer en pobreza. Tercero, estudiar a esta población elegible respecto de la heterogeneidad de riesgos a los que se ven afectados y su diferente capacidad de respuesta a los mismos. Cuarto, estimar desde registros administrativos e información censal la probabilidad individual de caer en pobreza. Este último reto no es menor ya que ocurre en un contexto donde la información de la población vulnerable (altamente informal) es inferior a la de la población pobre (registrada en programas sociales). Surge por ello la necesidad de pensar en estrategias no convencionales de identificación como incentivos para la autofocalización o el uso de la inteligencia artificial. De este modo, sin dejar de lado la principal prioridad que son las políticas de lucha contra la pobreza, el Perú está en condiciones de ir preparando un sistema de protección social preventivo.