Editorial: ¿Nuevo modelo para la provisión de infraestructura?

Se discute los pro y contras del modelo de ejecución de las obras de infraestructura que se utilizó en los Juegos Panamericanos.

Los logros alcanzados por el Proyecto Especial encargado de la preparación de los Juegos Panamericanos, en particular, los vinculados a las obras de infraestructura deportiva realizadas hasta la fecha, han llevado a varios políticos y líderes de opinión a recomendar esta nueva modalidad de ejecución como el camino a seguir para cerrar las brechas de infraestructura en el país.

El gobierno ya ha anunciado que otros proyectos importantes, como el Aeropuerto Internacional de Chinchero se ejecutarán siguiendo la misma modalidad, mediante acuerdos “gobierno a gobierno”; y el presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar, indicó en su discurso de investidura que se explorará la posibilidad de emplear este mecanismo de contratación para atender el déficit de infraestructura que enfrenta el país.

El esquema contractual utilizado para la preparación de los Juegos Panamericanos proviene de la experiencia inglesa, y se basa en la elaboración de New Engineering Contracts (NEC), que buscan aprovechar eficiencias en las distintas fases de ejecución de las obras. El diseño de estos contratos intenta reducir la probabilidad de controversias entre las partes contratantes, establecer incentivos para una ejecución física más expeditiva, así como bajar el costo de las obras, sin comprometer su calidad. A juzgar por los resultados, y dados los objetivos que se trazaron (consistentes en la ejecución oportuna de un conjunto de obras de infraestructura deportiva), el nuevo sistema ha rendido frutos. Por ejemplo, en el proceso de la Villa Panamericana, al cual se presentaron 300 empresas, 59 pasaron la primera etapa, 44 la segunda (precalificación) y siete participaron en la tercera. A febrero de 2019, el avance físico de la obra era cercano al 100% y el financiero ascendía a 78%.

Sin perjuicio de estos resultados, cabe preguntarse si, efectivamente, este nuevo modelo de ejecución es el más adecuado y el que permitirá contar con mejores servicios públicos y de infraestructura en el país. En primer lugar, debemos recordar que unas principales falencias que ha enfrentado el Estado peruano es su escasa capacidad de administrar los riesgos de mantenimiento de la infraestructura. Según cifras de Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN) de 2008, en el caso de carreteras, la falta de mantenimiento le cuesta al Estado peruano siete veces más de lo que valdría en caso de realizarse oportunamente el mantenimiento periódico y rutinario de las vías bajo su administración. Eso explica el por qué parte importante del presupuesto en estas infraestructuras se dedica a la rehabilitación de vías, es decir, en inversiones destinadas a restablecer los niveles de servicio a los alcanzados inicialmente. Dada esta mala experiencia, no debemos perder de vista que, si bien el desarrollo de contratos NEC constituye una modalidad probablemente más eficiente de ejecución de obras públicas de infraestructura a corto plazo, no ofrece una solución a la mejora en la administración de riesgos de mantenimiento y operación de la infraestructura a largo plazo. Por lo tanto, estos difícilmente podrían considerarse un sustituto o una alternativa a las concesiones o a las asociaciones público-privadas (APP), mediante las cuales el Estado contrata servicios por largos períodos de tiempo, no solo obras de infraestructura.

Un segundo aspecto sujeto a debate es el uso de acuerdos “gobierno a gobierno”, los cuales se encuentran fuera del ámbito de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Algunos sectores advierten que, en caso de generalizarse este modelo de provisión de infraestructura, eso implicaría aplicar un sistema contratación paralelo al vigente, con los consiguientes riesgos en términos de efectividad en el control y eficiencia del gasto. Por otro lado, existen quienes reivindican este modelo precisamente por la flexibilidad que ofrece frente a la rigidez de la regulación de la contratación pública.  Que del Solar haya instruido a la Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y al Ministerio de Economía en la elaboración de un proyecto que recoja la experiencia registrada mediante este nuevo modelo en 45 días, hace prever que, probablemente, se busque una fórmula intermedia entre ambos regímenes.

Una mejora en el régimen de contratación de obras públicas que agilice los procesos de ejecución sería sin duda bienvenida, de preferencia aplicable en situaciones de urgencia, como el caso de los Juegos Panamericanos o, incluso, en las obras de reconstrucción. Sin embargo, debemos tener en cuenta que, independientemente de la modalidad de ejecución, la obra pública constituye una solución imperfecta y claramente inferior a la que ofrecen las concesiones y APP. Con toda su complejidad y dificultad, se debe seguir apostando por perfeccionar el régimen de APP o similares, cuyo diseño permite asignar adecuadamente y de manera integral todos los riesgos que involucra la provisión de servicios públicos y de infraestructura.

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